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認購碳匯替代生態環境損害修復的規范化進路

文章來源:檢察日報易小斌2023-03-27 10:55

實現碳達峰碳中和,是貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的內在要求,是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。黨的二十大報告深刻指出實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性革命,強調積極穩妥推進碳達峰碳中和。檢察機關立足公益訴訟檢察職能,主動服務高耗能、高污染問題治理,特別是福建、江西、湖北、廣東、貴州等地創新運用認購碳匯方式替代生態環境損害修復,取得良好效果。鑒于碳匯補償在司法領域屬于新事物,仍處于探索階段,有必要進一步厘清法律法理依據,明確適用范圍、條件、順位和程序等問題,規范推動碳匯補償制度發展。
 
一、認購碳匯替代生態環境修復于法有據,具有獨特價值。生態環境司法以生態環境公共利益為理論基礎,最大限度修復生態、保護環境公共利益是主要目標。隨著恢復性司法理念深化落實,在受損生態環境無法修復的情況下,提倡運用替代性修復方式填平環境損害,促進實現生態服務功能的總量平衡。最高法《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確規定“人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的,可以準許采取替代性修復方式”。今年6月13日,最高法《關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第20條明確提出,“當事人請求以認購經核證的林業碳匯方式替代履行森林生態環境損害賠償責任的,人民法院可以綜合考慮各方當事人意見、不同責任方式的合理性等因素,依法予以準許”。
 
替代性生態修復的方式包括同地區異地點、同功能異種類、同質量異數量、同價值異等級等情形。目前,異地補植復綠、增殖放流等替代性修復方式運用較為普遍。比較而言,認購碳匯替代生態修復具有以下優勢:一是便捷高效實現替代性修復目標。司法實踐中,有的生態環境損害發生地因自然地理條件等原因,不具備就地補植復綠條件;有的生態環境損害已經部分或全部修復,但生態環境損害至修復完成期間服務功能損失尚未彌補。認購碳匯替代生態修復,相當于創匯主體采取植樹造林、森林管理、植被恢復等方式,以有償方式代替違法行為人在異地恢復了以“固碳釋氧”為主的生態服務功能。二是有效解決當事人修復能力不足問題。生態環境損害修復具有專業性強、耗時長、成效評估復雜等特點。比如土壤修復工作,一般只有專業機構才能勝任,最常見的補植復綠也存在成長周期長、日常管護難等問題。認購碳匯替代生態修復,則是“專業的人干專業的事”,以市場化方式將替代修復工作交由固碳減排主體完成。三是避免生態環境損害賠償金管理使用難題。當前,公益訴訟生態環境損害賠償金管理存在模式不統一、涉及主體多元、支出手續復雜等問題,導致資金使用效率低下,難以及時有效用于生態環境損害修復。而認購碳匯替代生態修復,不存在后續資金管理使用問題。四是有助于實現生態產品價值。認購碳匯替代生態修復,既解決了補植復綠“執行難”,換種方式進行固碳減排,又讓“綠水青山”通過碳匯交易變成“金山銀山”,實現“減排”和“增收”良性互動。
 
二、適當限定適用范圍,準確把握適用條件。一是一般適用于林業、草原、濕地、大氣保護以及其他與固碳減排密切相關的生態環境與自然資源領域案件。森林、濕地、草地等生態系統,在保水、固碳、凈化環境以及維護生物多樣性方面發揮著至關重要的作用,其中固碳減排是重要功能。對于林業、草原、濕地、大氣保護等領域公益訴訟案件,由違法行為人認購碳匯,能夠實現生態環境要素和主要服務功能“真修復”的效果。再比如,高能耗違法問題會導致二氧化碳排放增加,相關案件可以適用認購碳匯替代修復。需要注意的是,一些地方在野生動物、水生動物保護等領域探索適用了認購碳匯替代生態修復。以上領域的生態環境要素、生態服務功能與固碳減排有一定關聯性,但處于邊緣地帶,認購碳匯達不到增殖放流等其他替代修復方式的效果,需要慎重把握,否則容易引發“蹭熱點”質疑。二是應當把優先原地修復生態環境作為前置條件。認購碳匯替代生態修復在跨區域和大生態的層面上讓受損的生態得到了替代修復,實現生態服務功能的動態平衡。但生態修復責任的首位追求是將受到損害的生態修復到損害發生之前的狀態和功能,只有確定原地直接修復不可行時,才能采取認購碳匯替代修復,否則將導致認購碳匯泛化成“口袋式”責任承擔方式,不利于修復被損害的生態環境。檢察機關提起訴訟時,要注意核實違法行為人是否具有直接修復或委托第三人履行的能力,生態環境損害發生地是否具備直接修復的條件,否則不宜提出包括認購碳匯在內的各類替代性修復方式的訴請。同時,基于替代性修復作為直接修復補充的定位,要考慮認購碳匯與受損生態環境的毗鄰性與關聯性,按照本地優先、同類優先的原則購買碳匯。三是充分尊重當事人意愿,結合實際情況作出合理選擇。違法行為人以認購碳匯方式承擔生態修復責任,是直接修復、替代修復、賠償損失等多種責任承擔方式的一種,目的都是為了推動受損生態環境有效恢復,應當結合當事人的履行能力、不同責任方式的合理性等因素,依法作出選擇。比如,原地無法補植復綠,但毗鄰區域具備補種條件的,要從有利于恢復生態環境要素和服務功能的角度綜合判斷,不宜一概而論選擇認購碳匯替代修復;原地或就近補植復綠無法彌補生態服務功能損失(包括生態環境損害至修復完成期間服務功能損失)的,可以適用認購碳匯替代修復;當事人沒有經濟能力支付認購碳匯資金的,選擇勞役代償等其他方式則更為合適;經過鑒定評估等,已查明涉案生態功能損失費用、生態修復費用的,直接交納賠償款還是購買碳匯,當事人自愿就顯得非常重要。
 
三、規范適用程序,提高司法公信力。一是完善認購碳匯案件辦理機制。支持指導碳匯試點地區、已獲得碳票的地方和其他有條件的地方積極開展“碳匯+檢察”實踐。及時總結歸納各地辦案經驗,分析存在的問題,制定出臺檢察機關辦理認購碳匯替代生態修復案件規范性文件。二是完善認購碳匯替代修復的評估機制。要判斷受損生態環境能否原地基本修復以及認購碳匯等各種替代修復方式的優劣,需要借助鑒定評估、專家意見、現場勘查等予以評估。認購碳匯替代修復還需要解決碳匯種類選擇、碳匯數量核算等問題,需要一套科學的方法和制度。有必要深入分析總結實踐樣本,建立完善認購碳匯替代修復的評估機制。推動碳匯評估與生態損害鑒定評估之間的雙向銜接和互通,加強與相關職能部門和鑒定機構合作,認真聽取專家意見,為當事人選擇提供更加科學便捷的支撐。三是完善社會公眾參與機制。認購碳匯替代生態修復是檢察機關履行公益訴訟檢察職能的一種全新嘗試和探索。為確保案件質效,可以依托“益心為公”檢察云平臺、檢察聽證網等,邀請生態環境、林業等部門專業人員及其他技術專家擔任聽證員,對認購碳匯在“固碳釋氧”等生態服務功能方面的作用進行聽證,最大限度提高社會公信力。暢通司法執行與碳匯交易平臺通道,確保替代生態修復方式真正落地落實。
 
綜上,認購碳匯方式替代生態修復是生態環境司法與生態修復的創新融合,拓展了替代性生態修復的新路徑,具有廣闊發展空間,值得深入探索、總結推廣。同時,應完善配套工作機制,防止適用范圍泛化、適用條件把握不嚴、適用程序不規范等問題發生,更好地服務生態文明建設。
 
[本文系2022年度最高人民檢察院檢察理論課題《生態環境公益訴訟立法研究》(GJ2022C22)的階段性研究成果]
 
(作者是最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官)
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